贵州大学法学院拳交，贵州 贵阳

收稿日历：2023年5月15日；委派日历：2023年6月2日；发布日历：2023年7月26日

摘记

非洲是天下上受沉着变化影响最大的地区之一，南非时常遇到干旱、激流和顶点天气事件影响，沉着变化已成为南非的经济和社会发展的巨大谢却。南非在2018年公布了《沉着变化法案(草案)》，旨在建立灵验的沉着变化吩咐要领，并确保向沉着性和低碳的经济社会历久、公正地过渡，该法案法例与沉着变化关联的扫数事项。面前，仍是在国民议会进行了两次磋议，标明该国对沉着变化立法的嗜好，对南非沉着变化配景、影响和国度沉着治理体系进行分析，勾通法案的进展得出南非沉着治理上还存在实施东谈主员能力有限和财政资源不及、经济社会影响评估存在费力、公众参与和协商以及相关政策实施虚浮一致性、连贯性和调解性等问题，其立法过程的阅历素质不错为我国沉着变化立法提供启示。

枢纽词

沉着变化法案，南非，立法进展，启示

Legislative Progress and Implications of “South Africa’s Climate Change Act”

Changhui Lou

School of Law， Guizhou University， Guiyang Guizhou

Received: May 15th， 2023; accepted: Jun. 2nd， 2023; published: Jul. 26th， 2023

ABSTRACT

Africa is one of the regions of the world most affected by climate change， and with South Africa regularly suffering from droughts， floods and extreme weather events， climate change has become a huge impediment to the country’s economic and social development. South Africa published the Climate Change (Draft) Bill in 2018， which aims to establish an effective response to climate change and ensure a long-term， just transition to a climate-friendly and low-carbon economy and society， and which provides for all matters relating to climate change. Currently， it has been discussed twice in the National Assembly， indicating the importance that the country attaches to climate change legislation， analyzing the background of climate change in South Africa， its impacts and the national climate governance system， and combining the progress of the bill to conclude that South Africa’s climate governance is still characterized by the limited capacity of executives and insufficient financial resources， the difficulties of economic and social impact assessment， public participation and consultation， and a lack of consistency in the implementation of relevant policies. The lessons learned from the legislative process can provide inspiration for China’s climate change legislation.

Keywords:Climate Change Bill， South Africa， Legislative Progress， Enlightenment

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1. 小引

东谈主类引起的沉着变化被觉得是社会和经济面对的最大挑战。东谈主类对化石燃料的不可持续使用以及对地球天然生态系统的自便导致了温室气体的产生，推动了全球平均气温上涨，这仍是成为亟需处理的全球环境问题。南非当作非洲联友邦家的“代言国”，其对外合作一度以“非洲复兴”为主要场地，力争在凝合非洲国度联协力量方面施展要害作用。基于南非在非洲的影响力和“金砖国度”的外洋地位，其当作新兴国度吩咐沉着变化的代表性在地舆范围和政事层面得到扩大，南非在外洋沉着变化吩咐上施展详细要作用，是巨大发展中国度利益的争取者和代表者，其发展中国度的身份及经济发展近况，在沉着变化问题上与其他发展中国度具有相似性，王人面对着发展国内经济和减缓沉着变化的双重场地。面前南非在沉着变化上开展立法进度，因而对南非的沉着变化法案进展进行比较分析，对南非的主张和动向进行了解和瞻望，有助于中国在沉着变化立法探寻中接收阅历和素质。

2. 南非沉着变化的配景探究

2.1. 南非沉着变化的配景

南非绝大大王人温室气体排放来自动力部门，其中以煤炭为基础的电力和热力坐褥简直占了一半。南非国有电力公司Eskom，简直把持了发电领域，Sasol是一家合成液体燃料公司，孝敬了约11%的排放量，这两个苍劲的集团对南非一半以上的温室气体排放负有责任。另外28家动力密集型的公司消费了该国40%的电力供应。上述这些步履者被称为“矿产–动力详细体”(Minerals-Energy Complex， MEC)，是国度政事经济的中枢，该经济体始于殖民时期并在种族远离期间就树大根深。该国把持性电力部门结构在种族远离后是正当的，它具有股东种族转型和再分派场地的双重发展职责，当作国有实体，Eskom一直是均衡MEC内国度和企业利益以及ANC (African National Congress， ANC)里面共党和派系利益的中枢 [1] 。

南非沉着变化政策议程最早出面前1994年的总统选举。同庚景立了国度沉着变化委员会(National Committee on Climate Change， NCCC)，是国度与其他利益相关方调解沉着变化问题的论坛平台。但是沉着变化并不是南非选举层面的问题，相悖，沉着变化是在党派里面和组织机构里面处理的，尤其是Eskom、非国大与劳工畅通之间，在这些地点以及国度经济发展、劳工委员会(National Economic Development and Labor Council， NEDLAC)和国度筹划委员会等特定参谋和计算机构中具有影响力。由于历史原因，南非的殖民和种族远离历史导致的清寒和不对等的缓解依赖于动力密集型的经济体，即南非的种族转型和对等反馈在扫数这个词动力部门 [2] 。跟着天下各国开动转向低排放政策，全球贸易以及对商品和资源的需求受到影响，对南非来说，这不仅是一项环境任务亦然一项经济任务。南非顺应沉着变化主要依托诊疗动力结构的基础上，围绕动力转型所激励的沉着风险来收尾公正过渡，即收拢机遇并不停与沉着变化相关的风险。

外洋上，南非时常处于吩咐沉着变化的前沿。南非于1997年加入了《联合国沉着变化框架公约》(United National Framework Convention on Climate Change， UNFCCC)，并于2002年批准了《京王人议定书》。2010年，该国事最早提倡2020年自觉减排情愿的新兴经济体和发展中国度之一。2015年，南非为准备巴黎协定谈判提交了预期的国度自主孝敬(NDC)筹划。在畴前20年，南非还遴选了一系各国度和部门政策、筹划和计策，旨在收尾经济脱碳，同期收尾等闲的发展场地。为促进这些政策的制定和实施，该国创建了一个圆善的沉着治理系统，其中包括几个新机构以及参谋和决策过程。

2015年南非在巴黎协定谈判前情愿在2020年将温室气体排放量减少34%，到2025年减少42%，场地相当于到2025年比1990年的水平增多19%~82% (但不包括地皮期骗、地皮期骗变化和林业的排放)。此次的国度自主孝敬与南非在2009年哥本哈根协议下的情愿是一致的，该协议提议减排低于正常水平，但该场地是在2010年代初制定的，比《巴黎协定》早了数年，因此被觉得不允洽《巴黎协定》，直到2021年才再行制定新的国度自主孝敬。自《联合国沉着变化框架公约》第26届缔约方大会(COP26)以来，南非最终细则了“公正过渡框架”1，该框架将成为历久沉着行动的基础。面前正在该国议会审议的《南非共和国沉着变化法案》(下文简称《沉着变化法案》)即是为扫数这个词政府、企业、有组织的劳工和民间社会监管实施沉着情愿、收尾公正过渡的框架。2

2.2. 沉着变化对南非的影响

非洲的前殖民者也曾说过：“从经济上看，除南非除外的非洲其他地方如若被激流消逝，对全球的影响也将是蝇头小利的。” [3] 从这句话不错看出南非对于非洲以至是扫数这个词天下的意旨。早在20年前，南非是曲洲经济最发扬的国度，亦然曲洲第一大经济体，天然在近些年过期于尼日利亚，但是基于其丰富的矿产资源和圆善的工业体系，仍然是曲洲第一工业强国，加上南非在2010年加入“金砖国度”合作机制，其外洋地位大幅进步，中国、印度、巴西和南非在2009年组成“基础四国”也使得南非在外洋上更具有说话权，再到2011年主办德班沉着大会(COP13)，不错说，南非是发扬国度和发展中国度之外的第三大天下沉着政事格式中的典型代表。

南非位于天下上受沉着变化影响严重的地区，除非遴选调解一致的外洋行动来减少温室气体排放，不然到2100年，南部非洲内陆地区的气温可能会上涨4℃以上，而该国西部、中部和北部地区则上涨高出6℃，这些地区将面对数年的干旱。相较于1981~2000年，南非上空夏日热浪的可能性增多了3.5倍以上 [1] 。快速的环境变化正在多个领域产生显耀且横祸性的影响，从空气质料、气和善天气模式到食粮安全和疾病职守 [4] 。据揣测，2015年南非因空气混浊变成死亡的东谈主数就占全年死亡东谈主数的4%，南非大部分地区气温在20世纪下半叶呈上涨趋势。食粮安全也受到胁迫，举例，该国许多地区的作物产量下跌，同期畜生遇到亏空。此外，在该国的陆地、淡水和海洋生态系统中也经历着沉着变化的影响，物种在遗传、生理和形态学以及散布上正在发生变化，影响食品链并导致传染病的传播。尽管在政策上制定了具有弘愿的可再纯真力筹划，但该国吩咐沉着变化受到政策不细则性和腐臭的谢却，稀奇是在动力和运输部门，在卫生系统部门对沉着变化影响的准备也存在显豁的不及 [5] 。详细来看，影响主要体面前以下几个方面：

1) 水资源场面恶化。天然南非三面环海，但是该国位于半沙漠和沙漠地带，三分之二国土沉着干旱，年平均降雨量为464毫米，而天下平均降雨量为857毫米。热带沉着使得水资源挥发量巨大，加上该国工业用水量大，南非的淡水资源严重不及。政府间沉着变化故意委员会(International Panel on Climate Change， IPCC)第六次评估回报指出，南非近期(2021~2040年)不得不面对的最大沉着变化风险是豪登省发生的一次或屡次“零日”干旱。这种情况下，豪登省东部巨型水坝的部分给水因多年干旱而严重受损，可能对南非经济变成销毁性影响。豪登省是该国大部单干业所在的经济中心，1600万东谈主居住在这里。东谈主们结实到豪登省“零日”干旱的风险(大坝水位接近下跌到20%以下)仍是存在。因此，南非的沉着可能干与一个全新的气象，“零日”干旱将会成为惯例事件，对大城市的可持续发展产生紧要影响 [6] 。

2) 食粮安全难以保险。跟着畴前几十年制造业和采矿业的快速蔓延，南非农业部门在扫数这个词经济中所占的份额很小，但是该部门占该国总工作东谈主数的近10%，总产量的三分之一用于出口，足以看出南非是一个农业大国。关联词沉着变化改变农业坐褥，作物的产量受降水和温度变化的影响。沉着干旱会裁减作物周期、增多作物的需水量，天然南非袭取指针式喷淋灌溉系统，但是该系统依赖于地表径流和地下水的可用性，这就导致南非农业堕入了恶性轮回。据瞻望沉着变化将改变全球农业坐褥力，抑止食粮产量，增多食粮价钱。在沉着风险下，天下作物总面积将减少约1.3%~3.3%，全球食粮产量将减少7.1%~11.8%。对于南非来说，将会加重食粮供需失衡，危及食粮安全。

3) 东谈主民健康和福祉受到胁迫。顶点高温对东谈主类健康的影响是奏凯的，色综合尤其是对脆弱群体的危害最大 [7] 。一项汇集开普敦、德班和约翰内斯堡数据的研究狡计出，气温每升高1℃，65岁以上东谈主群的总死亡率就会上涨1%~2%，热露出对妊妇和胎儿也具有特殊危机。跟着气温升高，在采矿、农业和户外服务行业的高温风险水平从“低风险”增多到“中度或高度风险” [8] 。顶点气温对家庭环境影响也很大，南非政府建造的低资本住房和非崇敬的假寓点房屋(主要有铁板、砖块、木柴和塑料制成)对热和冷的进击效果很差，在热暑的天气里，这些结构的建筑会比室外温度高4℃~5℃。沉着变化也会对传染病的产生与传播以及南非东谈主民的热沈健康产生辗转影响 [9] 。

4) 生态系统遭到自便。非洲领有极其丰富的物种，物种组成了天下上最各种化和最要害的生物生态系统，这些具有要害区域意旨的生态系统为许多非洲地区提供了惠益，统称为生态系统服务。非洲生态系统提供欣喜东谈主类需乞降保管生存所需的多种生态系统服务，包括供应(饲料，薪柴，食品，木柴)，编削(疾病和沉着编削)，撑持(泥土形成，营养保留)和文化(文娱，生态旅游服务)。关联词，生物各种性、生态系统和生态系统服务却因沉着变化而受到胁迫。沉着变化导致生物各种性丧失，奏凯或辗转地改变了能量流动和物资轮回的动态模式，这极地面影响了非洲生态系统和生态系统服务。跟着非洲沉着的持续变化，生物各种性的丧失仍是产生不利后果。

3. 南非沉着变化政策治理体系及发展

3.1. 南非的沉着变化治理体系

南非的沉着变化治理是二十多年政策演变的产品，并受到行政政策、计策、法例和机构的尽心塑造，2004年于今出台了多部与沉着关联的计算、政策和法律(见表1)。

南非第一份率领沉着变化的政策文献是2004年《国度沉着变化吩咐计策》，随后是制定“历久缓解情景”(Long-term mitigation scenario， LTMS)，该经过是围绕南非的减缓后劲树立计策遴荐，为2008年哥本哈根协议情愿以及自后《国度自主孝敬》(Nationally determined contribution， NDC)对巴黎协定的减缓情愿奠定了基础。南非还向《联合国沉着变化框架公约》(UNFCCC)提交了多份回报，于2003年、2011年和2018年编写提交的年国度信息通报，2014年和2018年提交了国度清单回报以及2014年和2018年两份两年期更新回报。通过《国度沉着变化吩咐白皮书》(National Climate Change Response White Paper， NCCRWP)细则了总体的国度沉着变化框架，以及最新版块的《国度自主孝敬》，包括“达峰、牢固、下跌”排放轨迹。还有一些对沉着变化有具体法例的立法(举例2015年《灾害不停修正案》)或隐含法例(举例《国度环境不停法》和《空气质料法》)等，还有大部分在审议的与沉着变化相关的修正案、计策和筹划等(如见表1)。

表1. 南非沉着相关政策和计算

3.2. 国度和部门沉着变化吩咐政策

《国度沉着变化吩咐政策》(National Climate Change Response Strategy， NCCRP)是制定南非沉着愿景和总体政策框架的一项枢纽。它以国度和外洋情愿为依据，包括《南非宪法》《职权法案》《国度环境不停法》《千年宣言》和《联合国沉着变化框架公约》等，该政策得到国度总体计策、国度发展筹划的撑持。NCCRP制定了八个“近期优先旗舰筹划”，以获取最初的顺应良善解行动决策，以群众工程、节水和需求不停、可再纯真力、动力着力和需求不停、交通运输、废料不停、碳拿获和封存、顺应研究为场地，针对主要排放部门测试、诱导和获取一系列顺应良善解的政策机制和实施方法。在顺应方面主要通过细则优先部门和处理部门筹划中的搅扰顺应要领，在缓解方面为各个部门制定“守望减排着力”，以及碳预算和碳税等，还法例了林业、渔业和环境部(Department Forestry， Fisheries and Environment， DFFE)3不停的沉着变化响应测试和评估系统。

相对于多个部门适用的国度沉着政策，部门政策愈加具体和更具操作性，高排放部门的沉着政策愈加发扬。沉着政策多聚首在动力部门，如新版《综结伙源筹划》(IRP， 2019)和《详细动力计算》，通过计算动力发展路子图率领动力设施投资和政策制定，分析工业、废弃物、农业和运输部门动力消费趋势，瞻望动力需乞降技巧发展趋势，并左证不同业业的复杂性和熟悉性提倡相应意见和建议 [10] 。

3.3. 沉着变化治理的横向和纵向维度

为了全面的响应治理沉着变化，需要制定一系列撑持政策以在每个部门遴选行动。关联词，仅靠政策是不够的。正如《国度沉着变化吩咐白皮书》(NCCRWP)所言，为了确保可持续发展以及向低碳经济和社会的公正、有不停的过渡，这些政策需要在纵向(从国度到地方层面)和横向(在国度部门之间)以收尾共同场地，扫数政府部门和国有企业有义务使其政策、计策和法例与白皮书的内容保持一致。林业、渔业、环境事务部(DFFE)是负责制定政策实施的总体场地和框架的指挥机构，负责代表南非参加UNFCCC进度，调解沉着政策和行动，并追踪搅扰要领和收尾NDC进展，指挥制定总体沉着变化政策和立法草案 [11] (包括沉着变化法律草案和国度温室气体排放回报条例)。

在南非沉着顺应型发展和政策议程主流化方面施展明确作用的机构包括国度灾害不停委员会、总统沉着委员会(Presidential Climate Commission， PCC)、南非总劳动论坛和议会投资委员会，稀奇是水和林业、渔业环境事务委员会，农业部、贸易和工业部、矿业部、科学和技巧部、运输部等部门机构。还有其他机构是沉着政策的要害实施者，包括国有企业(如Eskom和Transnet)，以及省政府、大王人市(如约翰内斯堡市和开普敦市)和地方政府。

由于沉着政策责任的分散性，纵向和横向政策的一致制定和实施仍然具有挑战性。为处理这个问题由林业、渔业和环境部与其他相关政府部门和其他各级政府调解，将NCCRP和NDC与行业筹划相勾通。但是依赖于与稀薄参谋人(如开普敦大学动力研究所和私营部门参谋机构)以及一些半国营机构和科学委员会坚韧合同来完成其奇迹，在畴前几年很大程度上依赖德国诱导机构(German Society for International Cooperation， GIZ)的资金和技巧撑持。这种对外部参谋人的依赖对南非来说是一个历久的挑战。尽管定名了多种缓解温暖应机制以及监管和经济器具来在不同政府部门实施沉着政策，但NCCRP并未明确分离不同要素之间的关系。在某些情况下，这导致政策在跨部门联合实施和调解方面虚浮明确性。此外，尽管沉着变化政策具有跨领域性质，但在环境部之外的其他政府部门，莫得故意实施和监管沉着政策的东谈主员，在实施时需要与其他职能部门的东谈主员配合实施。碳税和碳预算这两个沉着政策即是一个虚浮调解性和连贯性的例子，这两项政策在某种程度上是稀薄制定的，但肤浅又是并行的，这导致了实施的杂沓词语和延误。

3.4. 沉着政策里面调解机制

南非政府里面整合的主要论坛有总统沉着委员会(PPC)、沉着变化部际委员会(Inter-Ministerial Committee on Climate Change， IMCCC)、政府间沉着变化委员会(Intergovernmental Committee on Climate Change， IGCCC)和南非总劳动论坛 (Forum of South African Directors General， FOSAD)。这四个机构的职责分别为：总统沉着委员会由总统和内阁成立，是协统一监督向低碳、包容、沉着顺应性经济和社会公正过渡的一个法定实体。该委员会由各政府部长和22名代表不同不雅点的委员组成，每季度举行一次会议4；沉着变化部际委员会是行政级别的沉着变化调解委员会。它由环境部长担任主席，是扫数这个词内阁的一个小组委员会，由与沉着变化政策相关的部长组成；政府间沉着变化委员会的成立旨在实施合作治理，并将相关的国度和省级部门(以及“有组织的地方政府”)齐集在全部。里面论坛在部门之间、部门与非政府组织之间搭建桥梁促进雷同，具有增多公众参与的作用。

其他政府部门与林业、渔业和环境部处于同层级，因此负责沉着的主要部门时常需要依靠软实力与其他部门合作，还负责促进纵向调解，以撑持在市级和省级实施沉着政策，但南非的省级政府有我方的立法和行政部门，俺也去而市政府则由市议会不停，因此，国度政策的实施必须与省市政府的预算和法例相一致。

天然南非领有完善的纵向和横向调解系统，但调解的灵验性和一体化水平仍然很低。扫数省份王人制定了沉着变化计策和筹划，尽管惟有少数省份将沉着变化纳入其他筹划和计策——而且效果不同。地区和地方市政当局的沉着变化计策、筹划和主流化更为有限。在调解方面，已在北开普省、西开普省、东开普省、夸祖鲁–纳塔尔省和豪登省建立了多个省级沉着变化论坛，但一些省份的省级论坛莫得施展作用。其他层面的整合也仍然有限。较大的省和大城市在制定沉着变化计策和筹划方面广阔积极，由于能力截止和资源有限，在小城市和地方政府制定计策和实施政策方面的进展较慢且面对挑战。

3.5. 私营部门和民间社会参与沉着治理

私营部门、国有企业、学术研究中心、民间社会和工会是南非沉着治理的其他主要参与者。政府为与国度利益攸关方就沉着变化举止进行更持续地协统一协商，从而建立了由环境事务部监督的多利益攸关方国度沉着变化委员会(NCCC)，政府通过该委员会与企业互动，个别公司和协会不错在样子层面代表或参谋，私营部门不错奏凯游说政府 [12] 。民间社会、非政府组织和外洋捐助者在沉着政策和行动的联想和实施中也施展详细要作用，通过参与参谋小组和率领委员会以及能力栽种和游说为更多颓势群体争取利益，还包括提供了极端的参谋论坛(举例通过顺应齐集)。同样，民间社会不错奏凯游说政府。

4. 南非沉着变化法案的主要内容和进展及挑战

4.1. 南非沉着变化法案的主要内容和进展

南非的《沉着变化法案》(草案，暂定名)如若生效出台将会是《环境不停法》界说的一项具体的环境不停法案，将施展着监管该国实施沉着情愿基础法的作用。《沉着变化法案》(草案，暂定名)分为六个章节，三十五个条件，具体法例了与政府三个领域(即国度、省和地方)的体制和调解安排关联的问题，它进一步强调了政府和实体、部门以及企业领域吩咐沉着变化挑战的必要性。该法案波及与国度顺应沉着变化影响、温室气体排放和断根以及政策诊疗和体制安排关联的问题。是以全面统一的立法原则、不停体制和机制为基础，以举座、详细的格式处理沉着变化多个领域的法律文本 [13] 。

自法案公布以来在沉着变化上南非仍是取得了很大的进展。新缔造的总统沉着委员会(PCC)仍是提倡了第一次建议，并于2022年6月发布了《公正过渡框架》。面前对于法案公布后在沉着吩咐上南非仍是建立了相当多的基础设施以拦阻温室气体的排放，在几个脆弱部门开展沉着变化顺应奇迹，并为沉着变化所需的扫数变革和投资建立国内和外洋融资机制。2019年实施的《碳税法》促进了国内的变革融资机制，因为碳税撑持了公正过渡进度 [14] 。征收碳税不错编削化石燃料在本国比重过高给经济带来的影响，碳税和碳预算需要协同起来，南非仍是开动分派碳预算的自觉过程，但是排放量的狡计照旧蒙眬的，这对于碳税机制的实施是复杂和费力的，其次碳税属于国度财政部领域，而碳预算属于林业、渔业环境部(DFFE)，两者协同作用的技巧细节需要制定一系列法例加以论说。国度财政部将碳税第二阶段从2023年推迟到2026年，这让相关部门有更多时辰去研究这些机制，确保到2050年，南非成为碳中庸的经济和社会。部门的排放场地也极为要害，2020年南非向联合国提交的“低排放发展计策”细则了高排放实体部门排放场地和碳预算方法，但沉着法案中未提供温室气体减排筹划，这是法案最大的不及之处，该国温室气体排放的情愿也依赖于《沉着变化法案》的监督。因此，下一步亟需在法案中完善碳排放的相关法例。

天然法案在公布之初就向公众征询了60天的意见况且公布于今四年之久，但是还在存在公众参与不及的情况，因为沉着法案波及不同部门、不同利益集团，必须在向沉着顺应型社会和低碳经济过渡时面对的复杂问题达成尽可能充分的共鸣，让每个可能受到过渡影响的东谈主积极参与。议会指出必须要要点拜谒矿物燃料链中的社区，了解这些社区参与沉着变化的情况以及他们但愿怎样被纳入过度过程，法案必须充分反馈民气，以确保有政策细则性和构建妥贴的立法环境来不停将要开展的进度。

法案中枯竭关联财务适用的部分，对于用度在政府部门怎样使用，各级政府是否有资源实施该法案。针对所涉经费问题，南非政府仍是通过了《综结伙源筹划》加以处理。法案中还法例了市政当局处理环境违警步履，但事实上大大王人的市政当局简直莫得能力草拟、实施或告状任何类型的环境违警案件。资金和东谈主员能力的截止亦然法案需要给予明确的。

综上，天然法案未崇敬通过，但是南非当局仍是为该法案的公布作念了好多准备，南非国会议会示意在处理上述几个问题后该法案有望在本年年底得到修正和通过5。

4.2. 南非沉着法案面对的挑战

南非在外洋舞台上对沉着变化遴选毅力态度，通过《国度沉着变化吩咐白皮书》(NCCRWP)制定了要害的具有前瞻性的国内计策，并左证该国对《巴黎协定》的国度自主孝敬，制定了减松驰顺应沉着变化的旅途。关联词，南非面对着沉着治理的共同挑战，即怎样从政策计算过渡到实施，这种挑战会因上文磋议的举座政事荡漾而加重。南非的一位私营部门大家示意：“从场地设定的角度来看是曲常向上的。问题恒久在于从这些政策和筹划到实施和实施，大大王人政策的计策意图是好的，但在许厚情况下，实施机制莫得得到充分发展或构建，无法果然欣喜减排场地”。沉着变化政策灵验实施和实施需要严格的法律进行监管，这是南非亟需制定《沉着变化法案》的原因。通过分析和试验，面前《沉着变化法案》未能崇敬出台可能存在以下原因：

4.2.1. 实施东谈主员能力有限和专用财政资源不及

非政府部门和政府里面虚浮吩咐沉着变化和实施相关政策的能力是一项紧要的治理挑战，这源于群众部门有限的东谈主力和财力资源，以及相关专科学问和技巧的短缺。沉着变化牵头部门的团队畛域太小，无法完成跨部门调解沉着行动的穷苦任务。同期对于其他部门机构来说，沉着变化不是其官方职责的一部门，也莫得指定故意的奇迹主谈主员来处理此类问题，加上实施多部门脱碳和回复政策所波及的奇迹日益复杂，这也进一步挑战了有限的东谈主力资源，举例农业部就必须研究雠校动力着力和其他低排放的作念法，以减少碳脚迹，同期以减少水资源的消费和温度升高的格式处理沉着变化影响，这对农业部的技巧能力要求是极高的，需要在更等闲的部门、学科和参与者之间开展奇迹。主要部位东谈主员流动率高，稀奇是技巧层面的东谈主员，这也使得保持实施能力变得费力，况且过程中过度依赖外部参谋人亦然政策制定和实施的要害费劲，偶而外部参谋人完成奇迹后，他们简直莫得契机与要害的利益相关者和政事经济的执行情况充分斗争，从而影响参谋的质料和由此产生的政策计策。与中央政府部门比较，许多省级政府和直辖市更虚浮吩咐沉着变化的技巧和能力。

富有的财政资源一方面对于是政府玩忽完成其奇迹(举例通过增强主要机构吩咐沉着变化的治理能力)，另一方面对于资助政策实施和对低收入地区的基础设施投资至关要害 [15] 。尤其是在减少温室气体排放和沉着顺应转型这两个样子上枯竭资金撑持，归因于全面的沉着融资计策还在初步实施阶段，诱惑外洋资金和投资的效果不显豁，发扬国度不按照《巴黎协定》履行向发展中国度提供资金和技巧的义务，也导致了该国的沉着融资受限，加重该国吩咐沉着变化专用资金虚浮的近况 [16] 。

4.2.2. 经济社会影响评估存在费力

温室气体排放可靠数据的获取是沉着治理面对的另一个挑战。这在国度准备实施沉着法案的配景下尤为要害。数据质料的厉害会对场地和政策正当性变成很大的影响，现时南非温室气体排放量及排放量瞻望和减缓后劲的数据王人需要雠校。对于该国自2012年以来的总排放量以及改日的排放量，东谈主们并莫得很好的了解。天然大大王大家人肯定，由于南非的经济阑珊，骨子排放量在短期内不太可能高出国度自主孝敬场地，但他们结实到设定和追踪明确的场地的能力稀奇要害。对于现时排放量以及排放量瞻望和减缓后劲的数据王人需要雠校。吩咐围绕数据可用性和质料的挑战需要雠校信息采集和进展揣测，法案在议会审议时，最受关爱的一个议题即是对数据信息的获取，是否关爱到脆弱地区，是否最大程度让公众王人参与到磋议沉着顺应的进度中来。因此，获取严格回报和评估框架是费力的 [17] 。在信息的采集和狡计上，一些利益相关者正在期骗这些挑战来匡助遴选拖延战术。举例，某些买卖协会指出政府政策建议中存在技巧差距和瑕玷，并要求进一步分析当作蔓延决策的途径。

4.2.3. 跨部门和跨层级沉着治理政策调解费力

在发展和沉着变化场地之间进行历久计算和调解是必要的。南非面对着遑急的社会和经济挑战，法律具有滞后性、不周延性等局限，历久的沉着计算的制定是具有挑战的 [13] ，尤其是在南非畴前十年政事不细则的情况下。虚浮一致性和政策连贯性是收尾国度自主孝敬场地的一个费劲，即沉着变化场地与细则发展轨迹的枢纽计策和政策文献中设定的场地之间肤浅是存在差距的，这是因为这大大王人部门莫得将沉着变化纳入主要筹划当中。就南非《综结伙源筹划》而言，这种虚浮一致性在2010年至2018年尤为杰出，该筹划细则了南非改日20年的动力坐褥计策，提供了该国电力需求的指令，率领电力供应本部门怎样供应以及以何种格式供应，但是却受到举座政事不细则性的影响。此外，南非动力计策的不细则性谢却了相关政府部门对沉着变化的灵验参与，截止了私营部门对低碳动力的投资，为此南非再行修正了《综结伙源筹划》6以扬弃不细则性，但是照旧存在没设念念到核能作用沉着的问题。不仅动力部门面对挑战，住宅、农业和工业部门等均衡它们之间的互相竞争的政策场地仍然有好多奇迹还需要进行。南非的《国度发展筹划》中设定了2030年向“低碳、有弹性的经济和公正的社会”转型的场地，但政府虚浮一致性和实施能力，莫得跨职能的部委有能力去调解。

国度政府部门之间、国度、省和市政府之间以及非国度步履者之间的横向调解不及是另一个枢纽费劲。调解挑战是由多种身分共同决定的，其中包括：虚浮高层率领和明确的机构实施任务；林业、渔业环境事务部指挥的能力较弱；部门和地方机构虚浮故意的吩咐沉着变化的能力和资源。支配环境的部门与其他部门处于兼并级别，在财政部、动力计策部之间实施沉着行动虚浮政事影响力使得环境支配部门在跨部门调解时效果欠安。其次各个部门机构在沉着变化的权责分离不清，这些部门在参与沉着变化时，不明晰其代表的谁的利益。因此，每个部门机构在沉着吩咐问题的身份需要愈加明确和透明，这就需要加强政策制定的汇注性和一致性。

5. 南非吩咐沉着变化的政策要领对中国的启示

对沉着变化立法是积极吩咐沉着变化，推动低碳发展和收尾我国国度自主孝敬的要求，亦然股东全面照章治国方略的要求，亦然收尾碳中庸场地的势必要求。中国沉着变化立法在2016年就被列入《国务院2016年立法奇迹筹划》研究样子，但于今还未颁布，标明我国相关部门和团体股东这一奇迹的进展并不堪利。吕忠梅教养示意：“沉着变化立法时推动碳中庸场地收尾的必要条件，应加大基础性问题研究力度，为加速立法进度创造条件。”面前中国仍是初步形成从上至下的沉着变化顺应政策体系。自2007年《中国吩咐沉着变化国度决策》以来，我国发布了一系列相关政策，有国度和部门层面顺应的政策，也有省级沉着顺应行动决策和省级顺应计算 [18] 。我国现存的沉着顺应政策的制定和实施存在问题：一是国度和部门沉着顺应政策要素不完善，相关部门东谈主员能力和资源不匹配，政策的实施和实施枯竭监督和成效评估。二是地方政府对沉着顺应政策的结实不够，以及制定本级的沉着变化政策存在局限。三是沉着变化部门相助和公众参与不及。综上，我国在沉着立法进度中庸南非情况差未几，存在的问题和费劲具有相似性，是以我国的沉着变化立法不错在以下几个方面雠校：

5.1. 建立全面的财务计策和故意的沉着顺应部门

沉着政策的灵验实施以及向低碳和沉着顺应型发展的过渡需要资源分派和预系数策诊疗，制定国度沉着融资计接应该是优先行动之一。为国度自主孝敬的收尾建立一个明确的融资调解机制，有助于诊疗现存的资金使用并鼎新新的资金开头。国度政府还应通过就怎样准备样子提供率领和能力栽种以及资金来协助地方政府。从制定沉着变化政策转向实施是必要的。政策诊疗和实施调解是一个复杂和持续的过程，需要强有劲的政府机构指挥，最佳有法律明确授权来调解这一过程。在这个过程中，实施政策的调解应该应由高档别(举例部长级)主理和召集，并包括来自利营部门和民间社会组织的代表。由故意的沉着变化部门作出政事情愿和指挥，在波及跨部门和多部门联合吩咐沉着变化时，施展统筹调解作用。因此需要明确授权负责调解实施的牵头机构，在组织、戎行、司法条件等方面加以保险，使其各项机制王人灵验运行，以便于沉着变化部门施展减缓沉着变化的作用。

5.2. 数据信息获取和提高公众结实

沉着政策需要雠校数据和信息库，才能更准确和更等闲地制定和实施沉着政策，保险政策的一致性和汇注性。相关部门应为沉着变化交流提供充分或恒久如一的成心环境，以便于采集沉着变化对经济和社会的影响信息，因此有必要研究替代性的、多元的参与格式。通过走访矿产动力密集地区和生态脆弱区，通过磋议当地住户的格式促进易受影响地区的抒发诉求，在影响最小的情况下，收尾对沉着的顺应。陆续加强公众参与以建立对沉着变化及相关行动和政策的结实，促进沉着行动，仍是成为灵验实施计策的要害组成部分，因此提高公众的结实是曲常要害的。还应试虑雠校与沉着变化相关的信息和研究的分享格式，低碳温暖应沉着变化的转型信息应使群众部门和其他利益相关者更容易获取，即保险公民获取沉着变化信息的知情权。

5.3. 加强利益相关者的互动促进部门调解合作

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为扫数利益相关者提供非崇敬参与非政府论坛的契机是冲破现时谢却公众参与的费劲的枢纽。让扫数利益攸关方王人不错在官僚方法之外进行合作，抒发其态度和主张。由此，发展从“政事路子”转动为个东谈主互动的个东谈主关系，并投资于改善互动过程，应被视为提高沉着治理灵验性的枢纽要领的一部分，这将有助于克服横向和纵向调解以及利益相关者参与方面的费劲。骨子上，这不错通过将来自不同部门和利益相关者群体的大家齐集在全部的参与式培训或试点样子来收尾。此外，要充分研究不同要素，将沉着政策与减贫场地、社区获取清洁动力以及刺激新的低碳工业增长和改进筹商起来，通过加强互动使横向和纵向的各级治中获取撑持和灵验参与。为了让相关部门机构参与实施减排筹划，要在施展搅扰要领和共同利益制约的同期股东部门议程的积极协同作用 [19] 。同期，发展政策和计策要与国度自主孝敬(NDC)的场地保持一致。沉着变化法的生效实施要求场地与国度发展计算、中期计策框架以及省市级的发展和不停筹划密致勾通。在每个部委的绩效场地和监测框架以及预算计算周期中包括将沉着变化纳入主流并与其他机构合作的要求以及包括政策协统一整合在内的绩效宗旨可能是有用的。

5.4. 立法奇迹必须要将国内和外洋勾通起来

立法必须要和外洋契约公约等勾通起来，必须详细研究国内和外洋两个大局，在顾惜国度发展利益和收尾碳达峰、碳中庸之间找到均衡点 [20] 。我国照旧发展中国度，如安在国内履行《联合国沉着变化框架公约》《巴黎协定》等外洋公约和协定确立的原则，必须要从顾惜国度利益的角度起程，勾通本国国情，从全局性、系统性调解性等角度试验，严慎张开立法；另一方面，对沉着变化故意立法，必须要作念好基础性的准备奇迹，沉着变化顺应一定程度上具有环境法跨部门性、多学科性和复杂性的特色，但是与环境法又有很大的不同，弗成浮浅地用混浊防治或者生态保护的角度来对沉着变化立法，沉着变化立法必须要把国内和外洋情况勾通起来 [21] 。与环境法一样，沉着变化法的基础表面的研究稀奇薄弱，虚浮法理的意味，因此沉着立法奇迹弗成贸然进行。

6. 结语

中国和南非王人面对发展经济和保护环境的双重负务。自从我国把生态好意思丽栽种放在“五位一体”计策布局的地位后，这对我国吩咐沉着变化提倡了新的要求。我国事受沉着变化影响较为严重的发展中国度，沉着变化仍是给我国带来了好多挑战。沉着变化影响范围广，波及领域多，面前天下上不存在只用一部法律就不错对沉着变化进行诊疗温暖应的，王人需要和其他部门的法律协同作用，通过法律、法例、政策和计策等编削沉着变化，建立里面协商论坛、加自高向和纵向法例政策的相助，多听取民间社会团体的倡导，完善国内立法。沉着变化是事关全球的大事，需要全天下王人携起手来吩咐，把合手外洋上的机遇，积极创造国内立法的条件，加速对沉着变化立法进行磋议，鉴戒其他发展中国度的阅历素质，推动沉着变化的减松驰顺应。

著述援用

娄长慧. 南非《沉着变化法案》的立法进展及启示Legislative Progress and Implications of “South Africa’s Climate Change Act”[J]. 法学， 2023， 11(04): 3089-3100. https://doi.org/10.12677/OJLS.2023.114441

参考文献拳交